Les opérateurs dominants partent en guerre contre la neutralité du Net via l'ITU

Depuis plusieurs mois, de nombreux débats ont lieu quant aux menaces suscitées par la tenue prochaine de la Conférence mondiale sur les télécommunications internationales (World Conference on International Telecommunications en anglais, ou « WCIT »). En décembre, les 193 États membres de l'Union Internationale des Télécoms (ITU), une agence de l'Organisation des Nations unies, se réuniront à Dubaï pour cette conférence de premier plan visant à amender les traités fondateurs de l'ITU, les « International Telecommunication Regulations » (« ITRs » ou Régulations Internationales des Télécommunications).

L'ISOC et le Centre pour la démocratie et la technologie (CDT) ont analysé les dangereux amendements proposés par de nombreux pays, qui visent à étendre le mandat de l'ITU à certaines problématiques comme l'adressage et le routage IP ou la coopération en matière de cybercrime, et ainsi saper la gouvernance globale d'Internet1. Si ces amendements sont de très sérieuses sources d'inquiétude, il n'est pas évident qu'ils puissent passer, notamment en raison de l'opposition de plusieurs États membres de l'ITU (en particulier d'Europe et les États-Unis) et d'acteurs de la société civile à une mainmise de l'ITU sur la gouvernance d'Internet.

Une autre proposition a été faite par un acteur européen majeur qui, bien qu'apparemment technique et non liée aux libertés en ligne, aurait des conséquences désastreuses sur la neutralité du Net2. Cette proposition a été détaillée la semaine dernière par ETNO — le lobby représentant les opérateurs télécoms à Bruxelles — dans sa contribution au WCIT. Jusqu'à présent, le législateur, en Europe et au-delà, est resté silencieux, refusant de réagir aux modifications des ITRs proposées par ETNO. Ce silence suggère que les propositions d'ETNO disposent déjà d'un soutien politique clé.


L'inertie de l'UE sur la neutralité du Net

Pour commencer, quelques éléments de contexte. En 2009, l'UE a adopté le « Paquet Télécom », le regroupement de cinq directives européennes régulant le secteur des télécommunications. Les amendements, soutenus par les opérateurs télécoms les plus importants et cherchant à légitimer des restrictions d'accès à Internet, ont alors suscité un intense débat sur la neutralité du Net.

Bien que les législateurs de l'UE aient refusé d'inscrire la neutralité du Net dans la loi, ils ont invalidé les pires de ces amendements. Lors de l'adoption du Paquet Télécom, la Commission européenne s'est même engagée à contrôler la situation et a déclaré que la neutralité du Net serait dorénavant, un « objectif politique »3.

Depuis, les preuves démontrant une extension croissante des restrictions d'accès imposées par les opérateurs télécoms se sont cependant multipliées. De façon inquiétante, seuls les Pays-Bas ont adopté un cadre juridique protégeant la neutralité du Net. Les autres pays semblent attendre que l'UE prenne l'initiative, mais la Commissaire européenne en charge du secteur des télécommunications, Neelie Kroes, s'est jusqu'à présent refusée à agir.

Pendant ce temps, les plus gros opérateurs de l'Union européenne, tels que Vodafone, Deutsch Telekom, Orange, ou Telefonica, ont fait lourdement pression sur les législateurs pour le développement de nouveaux modèles économiques, basés sur la restriction ou la discrimination des communications des utilisateurs qui, contrairement à ce que prétendent ces opérateurs, auraient des conséquences dramatiques sur la neutralité du Net.

Cette situation est devenue très claire début 2010, lorsque le Directeur Général de Telefonica a déclaré4 que :

Les moteurs de recherche sur Internet utilisent notre réseau sans rien payer, ce qui est bon pour eux, mais mauvais pour nous. Il est évident que cette situation doit changer, notre stratégie est de la changer. (traduction par nos soins)

Des déclarations similaires ont été faites par le Directeur Général d'Orange5.

Un tel discours montre clairement que certains opérateurs de télécommunication veulent développer de nouveaux modèles économiques en monétisant les transmissions de données entre les services en ligne et leurs abonnés. L'idée est ici de démontrer que, pour faire face aux épisodes de congestion sur les réseaux actuels (par exemple pour les vidéos de Youtube, dont le chargement est ralenti aux heures de grande utilisation), les opérateurs pourraient fournir un trafic « première classe » (c'est-à-dire priorisé) aux fournisseurs de services qui peuvent le payer. Cette discrimination est appelée une « qualité de service différenciée » et ralentirait par ailleurs inévitablement le reste du trafic. Pour mettre en place cette qualité de service différenciée, les opérateurs négocieraient des « accords d'interconnexion » avec les fournisseurs de services.

Le blanchiment de la politique des opérateurs à travers l'ITU

La seule chose que ces compagnies craignent est d'être empêchées par les législateurs et les régulateurs, dans le cadre du débat sur la neutralité du Net, d'établir de tels modèles économiques. L'adoption récente d'une loi dans ce sens aux Pays-Bas, sous la pression de la société civile, montre que les législateurs peuvent décider de protéger effectivement la neutralité du Net, en mettant en place des règles strictes pour lutter contre les pratiques de discrimination du trafic et réglementer les accords commerciaux.

Cette peur explique pourquoi, en juin dernier, les opérateurs américains AT&T et Verizon ont porté plainte contre l'ARCEP, le régulateur des communications français, après sa décision de collecter des données sur ces « accords d'interconnexion »6. Les opérateurs de télécommunications font fortement pression contre toute forme de régulation dans ce domaine, et ont l'entière attention de la Commission européenne.

À l'instar de l'industrie du divertissement, qui essaie de faire passer des mesures répressives contre le partage de fichiers à travers des accords commerciaux comme ACTA, les opérateurs des télécommunications tentent d'imposer leurs mesures par l'intermédiaire de l'ITU. Leur objectif est de s'assurer que les règles de l'ITU empêcheront les États membres d'exercer un contrôle sur les restrictions imposées par les opérateurs. À cette fin, ETNO propose les amendements suivants aux ITRs :

3.1 (...) Les États Membres doivent faciliter le développement d'interconnexions IP internationales fournissant à la fois un service « best effort » et une qualité du service de bout en bout.

4.4 Les opérateurs doivent coopérer pour le développement d'interconnexions IP internationales fournissant à la fois un service « best effort » et une qualité de service de bout en bout. Le service « best effort » devrait continuer de constituer le fondement du trafic IP international. Rien ne doit empêcher les accords commerciaux avec qualité de service différenciée de se développer. (emphase par nos soins)

D'après ETNO, le traité de base de l'ITU devrait « permettre l'accroissement des revenus grâce à des accords de tarification de la qualité de service de bout en bout et de la valeur des contenus » et autoriser le développement de « nouvelles politiques d'interconnexion basées sur la différenciation des critères de qualité de service pour des services et des types de trafic spécifiques (non uniquement pour les « volumes »). » Ces règles, disent-ils, devraient faire partie de « l'écosystème Internet » (et donc, ne plus s'appliquer uniquement aux « services gérés » ou « services spécialisés » qui résident sur des réseaux IP privés, distincts de l'Internet public), et devraient être décidées entre les opérateurs et les fournisseurs de services en ligne, mettant les régulateurs et les utilisateurs à l'écart du débat une fois pour toutes.

Les dangers de la proposition ETNO

La proposition d'ETNO s'oppose totalement à la neutralité du Net telle qu'elle est généralement définie. En effet, si les cercles politiques peinent à s'accorder sur ce qu'est la neutralité du Net, tous sont d'accords pour affirmer l'importance de ce principe, en le définissant différemment selon leurs affinités avec les options défendues par les opérateurs des télécommunications.

En France, un rapport parlementaire de 2011 souligne à juste titre que la neutralité du Net doit être définie comme :

La capacité pour les utilisateurs d’Internet d’envoyer et de recevoir le contenu de leur choix, d’utiliser les services ou de faire fonctionner les applications de leur choix, de connecter le matériel et d’utiliser les programmes de leur choix, (...) avec une qualité de service transparente, suffisante et non discriminatoire (...). (Emphase par nos soins)

Ce rapport clarifie un élément essentiel : la notion de « qualité de service non discriminatoire » implique qu'un fournisseur d'accès à Internet ne peut établir de « qualité de service différenciée » sur l'Internet public. Selon les parlementaires français :

La notion de non-discrimination peut être interprétée de différentes manières notamment : comme traitement homogène des flux, comme différentiation de la manière dont sont traités des flux en fonction des besoins objectifs des usages qu’ils supportent, ou comme accès non discriminatoire aux différents niveaux de qualité de service. (...) La notion de non-discrimination [est employée ici] dans le sens d’acheminement homogène des flux. (Emphase par nos soins)

Ceci est une définition rigoureuse de la neutralité du Net. Empêcher les opérateurs de mettre en place des qualités de service différenciées est un enjeu d'importance primordiale pour protéger Internet.

Si les propositions d'ETNO étaient adoptées, elles pourraient :

  • Nuire à la liberté de communication, en empêchant les États membres d'adopter des législations protégeant la neutralité du Net par l'interdiction aux opérateurs de bloquer, ralentir, ou prioriser certains types de contenus, applications ou services, puisque la possibilité de fournir une qualité de service différenciée serait explicitement garantie par l'ITU.
  • Mettre en péril la vie privée, en permettant la généralisation de l'utilisation de technologies de surveillance invasives, comme le « Deep Packet Inspection ». De telles technologies seraient nécessaires pour identifier les types de trafic spécifiques auxquels appliquer les règles définies dans les accords d'interconnexion, et mettraient de facto en place un système de surveillance global sur de vastes parties d'Internet7.
  • Freiner l'innovation et la compétition, en favorisant des fournisseurs de services puissants tels que Google, qui seraient en capacité de payer la priorisation de leurs données, tandis que les nouveaux entrants et les acteurs plus faibles seraient désavantagés. Ce changement signifierait la fin du caractère horizontal de l'environnement économique d'Internet.
  • Réduire l'incitation à investir dans l'amélioration du réseau. Le développement de la congestion augmenterait l'intérêt des accords de différentiation de qualité de service permettant de prioriser une partie du trafic. Les opérateurs seraient ainsi en situation de bénéficier de l’appauvrissement de leur propre bande passante, et seraient donc moins incités à augmenter la capacité de leurs réseaux.

Le WCIT une étape charnière pour la neutralité du Net

Le président d'ETNO, Luigi Gambardella, soutient que cette proposition est inoffensive, et que toute critique à son égard relève « de la désinformation » et de la « propagande ».

Selon lui, les amendements sur la qualité de service différenciée proposés par ETNO ne relèvent que du « choix du consommateur »8 :

Le problème, c'est que nous voulons plus de choix. En dernière instance, le consommateur aura plus de choix. C'est comme voyager en classe économique. Pourquoi ne pourrions-nous aussi autoriser la classe affaire, la classe premium, pour différencier le service ? (traduction par nos soins)

Il est aussi assez explicite sur la manœuvre de blanchiment politique : « Certains États membres pourraient demander l'introduction de nouvelles restrictions sur Internet. Donc, fondamentalement, le paradoxe c'est que notre proposition est d'empêcher certains États membres de réguler plus encore Internet » ... C'est-à-dire de les empêcher de réguler pour interdire aux opérateurs télécoms de casser Internet.

Le fait est que si la proposition d'ETNO pourrait mettre fin à l'Internet tel que nous le connaissons, il faut au moins lui reconnaître un mérite : elle forcera les décideurs européens, en particulier Neelie Kroes, à clarifier leur position. Au cours des derniers mois, la Commissaire européenne chargée de la société numérique a montré un manque de volonté évident à réglementer en la matière, invoquant l'argument fumeux de la « libre concurrence » pour ne pas intervenir. Dans un rapport datant de 2011 sur la neutralité du Net, elle affirmait que les restrictions d'accès à Internet ne posaient pas de problème, et que ces comportement abusifs disparaîtraient d'eux-mêmes sous la pression du marché. Elle a aussi refusé de condamner le projet de certains opérateurs des télécommunications de mettre en place des qualités de service différenciés9. Pour finir, la proposition de la Commission pour la position européenne sur le WCIT prépare le terrain pour le type d'amendements mis en avant par ETNO10.

Il est temps pour Neelie Kroes et le législateur de s'élever contre la proposition d'ETNO, et de protéger le libre accès à l'information des citoyens, ainsi que la libre concurrence et l'innovation en ligne, contre les comportements prédateurs d'opérateurs dominants désireux d’accroître leurs profits.

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